滴滴專車、一號專車、易到用車、Uber（優步）打車……去年以來，依托互聯網平臺推出的各類“專車”，在各地的發展洶涌如潮。這一新生事物在為公眾帶來全新出行體驗的同時，也存在著吸收甚至默許私家車掛靠進行“專車”營運的情況，突破了現行法規底線。以“專車”為名行“黑車”之實，近期，各地交通行政執法部門對此進行了查禁。然而，這一正常監管行為卻引來不少爭議。有人質疑，行業主管部門是在為創新發展制造行政壁壘。那么，該如何看待“專車”這一新生事物？政府主管部門對待創新發展的態度究竟是怎樣的？“專車”應該如何確立在市場中的定位才能贏得更好的未來？本報記者就此采訪了各方面專家、行業主管部門負責人以及企業代表等。
具體到“專車”這一創新性事物，交通運輸部的態度明確而具體——“以人為本、鼓勵創新、趨利避害、規范管理”。然而，對于政府的鼓勵支持，有些企業并沒有恪守其所承諾的“創新”運營模式。
堅持法規底線 私家車不能參與
在國家和政府層面，對創新的態度是明確的，也是有底線要求的。“法無禁止皆可為”、“對于新興業態不能一棒子把它打死。該控的風險，要盡可能把它控制住，但是也要給予發展空間”，李克強總理在多個場合強調。
具體到“專車”這一創新性事物，交通運輸部的態度明確而具體——“以人為本、鼓勵創新、趨利避害、規范管理”。
按照當前各“專車”運營商的承諾，“專車”基本運作模式為“四方協議”形式，即車輛由汽車租賃公司提供、駕駛員由勞務公司派出、互聯網公司搭建APP信息平臺，共同為乘客服務。
北京市律師協會交通管理與運輸法律專業委員會主任張金澎表示，“四方協議模式”并不違背現行法律法規，因此，對于這種創新性事物，不能以滯后的法律規定限制其發展。
早在去年11月27日，交通運輸部新聞發言人徐成光在答記者問時就對其積極意義給予了肯定。1月8日，交通運輸部再次重申有關態度并指出，當前各類“專車”軟件將租賃汽車通過網絡平臺整合起來，并根據乘客意愿通過第三方勞務公司提供司機服務，是新時期跨越出租汽車與汽車租賃傳統界限的創新服務模式，對滿足運輸市場高品質、多樣化、差異性需求具有積極作用；同時也強調，各類“專車”軟件公司應當遵循運輸市場規則，承擔應盡責任，禁止私家車接入平臺參與經營。
東南大學法學院副教授、交通法治與發展研究中心副主任顧大松表示，交通運輸部的表態堅持了“法無禁止則自由”與“法無授權不可為”的法治定力。因為現行汽車租賃管理法規一般要求汽車租賃公司不得從事代駕租賃。在移動互聯網技術的整合下，由代駕公司派出的司機與租賃公司的租賃車輛之間整合的“專車”，是堅持法治思維下市場創新的體現。
記者調查發現，對于政府的鼓勵支持，有些企業并沒有恪守其所承諾的“創新”運營模式。1月9日，遼寧省沈陽市一位不愿具名的“專車”司機向記者介紹了其加入“專車”運營的經過。去年12月初，他在網上看到一則招聘“專車”司機的信息，隨后，找到沈陽鑫石汽車租賃服務有限公司，填寫了一份表，便被安排到一家“專車”軟件運營商在當地的培訓基地進行培訓。經過3個小時的培訓并考試合格后，他攜自己的轎車掛靠在了沈陽鑫石汽車租賃服務有限公司，開始接單上路從事“專車”營運。據他講，與其同時接受培訓的共有近30名私家車主；培訓過程中，培訓老師特別向他們強調：“遇到執法人員或乘客詢問，統一口徑說車是汽車租賃公司的，人是勞務公司派出的。”
根據《中華人民共和國道路運輸條例》規定，未取得道路運輸經營許可，擅自從事道路運輸經營的，屬于非法營運行為。此外，各地租賃汽車管理規章大都明令禁止汽車租賃公司提供代駕服務。
然而，在法規禁止的情況下，這種“掛羊頭賣狗肉”的情況，在當前市場上的各家“專車”運營主體中卻多有出現。
不完全統計，去年以來，北京市共查處了47起私家車掛靠從事“專車”營運的案例。上海市交通行政執法部門最近查獲的19起私家車掛靠“專車”營運案例中，涉及到多家“專車”軟件服務商。
重慶市運管局副局長、市交通執法直屬支隊支隊長陳衛東介紹，去年以來，重慶市共查扣13輛打著“專車”旗號從事非法營運的車輛。其中，2014年11月28日，重慶市交通部門聯合公安機關執法檢查，查到“專車”司機黃某為刑滿釋放人員。考慮到自己有犯罪前科，黃某借來一輛車，利用他人身份信息冒名頂替，順利通過了“專車”審核，上路運營。
“不論您是私家車，還是公家車，只要您敢來，日賺千元不叫事，無需擔保，無需押金”、“也許您的車并不常開，卻放在家中白白折舊。我公司的商業模式可將閑置資源利用起來，讓您利用自己的空閑時間上線”，在交通運輸部對私家車掛靠互聯網約租車平臺參與經營發出禁令后，1月13日，記者在一些招聘網站上看到，有兩家“專車”運營商仍然打出這樣的廣告在招攬社會車輛。
即便如此，各地交通行政執法部門在履行相關監管職責時，還是采取了審慎態度。“假如你是與合法的租賃企業合作，用合法的租賃車輛，按照租賃車輛管理辦法運作，為客戶提供高端出行服務，我們對此正在進行初步的調研和嘗試。但是，如果脫離法律法規去辦，我們是不允許的。”陳衛東表示，汽車租賃公司出車、勞務市場提供司機、用高端車，對于這種“專車”運營模式可能帶來的影響，他們也在調研和論證當中，“不過，用私家車來干這個事，我們和司法部門進行了專題研究，肯定是非法行為，要堅決打擊。”
上海交通大學中美物流研究院助理教授王曉蕾表示，無論是打車軟件還是“專車”平臺，都是平臺軟件，其作用就是消除市場兩端的信息不對稱，減少交易成本。一個平臺軟件，是否是合法的存在，關鍵看其應用到的行業本身是不是合法。平臺軟件應用到出租車行業、租賃車行業，是信息技術向傳統行業的自然滲透，無可厚非。但私家車用于出租運營，就是“黑車”，“專車”平臺要促成“黑車”與乘客的匹配，就成了一個非法的存在。
“私家車隊伍的加入，把閑置的車輛資源都給調動起來了，當然是對城市客運的一種補充，但是對于整個城市的交通，閑置車輛的利用并不一定是好事。現在大城市的交通狀況，已經臨近飽和，道路上多增加一輛車的邊際成本都會很高。‘專車’可能方便了1000名乘客的用車，但因此增加了幾十萬人在途的時間，這筆社會賬‘專車’平臺不會說，但政府應該算一算。”
堅持規范發展 創新亦有規則
為了遏制污染和交通擁堵問題，近年來，繼北京啟動車牌搖號制度后，上海、廣州、貴陽、石家莊、天津、杭州、深圳等地也陸續實行汽車限購政策；一些大中城市客觀上又存在著打車難、出租車服務質量差等問題。在此背景下，“專車”的出現，解決了部分人群的用車難題，受到歡迎。
交通運輸部規劃研究院副總工譚小平表示，一方面，“專車”進入市場搶占了部分出租車的市場份額，另一方面，新的服務模式會倒逼出租車行業改革、創新。
“相比出租車，‘專車’的服務對象是收入水平相對較高的群體，客戶體現了差異性。另外，出租車也可以接入‘專車’平臺，加入‘專車’的隊伍，這就需要傳統行業轉變發展理念，提供更貼心周到的服務。”譚小平說。
不過，資本的逐利本性注定其具有無限占有市場的欲望，如果不加以節制，最終，公眾受益還是受害，殊難預料。
顧大松認為，“專車”能夠滿足我國城市居民日益增長的高品質、個性化、差異性需求，填補了我國城市交通領域預約車服務的短板；而市場主體的新型營銷方式與豐富的產品挖掘也在一定程度上激活了城市交通領域的相應需求。移動互聯網技術作為“專車”的基礎，具有高度整合存量資源的信息化特性，鼓勵與引導“專車”的發展，能夠在一定程度上推動傳統出租車管理體制的改革，鼓勵與引導“專車”產品及相關移動互聯城市交通新業態發展，將會大力推進信息化引領的交通運輸現代化。
王曉蕾表示，“專車”平臺提供了需求與供給間一個匹配的快速通道，是互聯網和移動通信技術的產物。如果這個平臺接入的僅僅是租賃公司車輛，整合現有車輛資源，為商務用戶提供一個更加方便的訂車平臺，這對行業來說是一種進步。但是，“專車”平臺目前存在著兩方面問題：一是它將私家車納入了平臺作為客運服務提供者，擾亂了政府對出租車總量的管控；二是它對“專車”提供巨額補貼，使得“專車”能夠提供低于成本的服務，對出租車市場構成了擠壓，存在不正當競爭的問題。
“私家車隊伍的加入，把閑置的車輛資源都給調動起來了，當然是對城市客運的一種補充，但是對于整個城市的交通，閑置車輛的利用并不一定是好事。現在大城市的交通狀況，已經臨近飽和，道路上多增加一輛車的邊際成本都會很高。‘專車’可能方便了1000名乘客的用車，但因此增加了幾十萬人在途的時間，這筆社會賬‘專車’平臺不會說，但政府應該算一算。”王曉蕾說。
此外，巨額補貼之下，“專車”與出租車的競爭使得要求對出租車行業放開牌照管制的呼聲高漲。究竟該徹底放開出租車牌照管制讓私家車載客合法化，還是禁止私家車載客，繼續對出租車牌照實施管制？
王曉蕾認為是后者。“出租車行業門檻不高，如果放開牌照管制，很可能出現大量新司機涌入出租車行業的情況。出租車并不屬于基本的公共交通范疇，其載客的效率比公交車低很多，但其全天候在街上巡游，一輛出租車一天的行駛里程幾乎是一輛私家車的10倍，對整個交通和環境會造成嚴重的負面效應。因此，政府對出租車的牌照管制還是必要的。但是，牌照應該發放多少，以及如何發放，政府應該根據市場變化情況作出規劃。”
此外，從事“專車”營運的掛靠私家車大都不按要求向政府相關部門報備。
如，去年8月1日起實施的《上海市查處車輛非法客運辦法》中明確提出，利用互聯網網站、軟件工具等提供召車信息的服務商，應當向市交通行政管理部門提供客運服務駕駛員和車輛的信息。1月13日，記者從上海市交通執法總隊了解到，直到目前，交通運輸部門仍然無法掌握相關信息。
各“專車”平臺更是通過國內外大量募集資金加快對這一行業的投資，對于城市客運市場的占領呈現不可阻擋之勢。這事實上已經對出租車行業形成壓力和影響。
據了解，Uber公司先后進入超過40多個國家、200多座城市拓展“專車”業務，同時不斷融資，2014年12月最新融資12億美元，目前其市場估值超過400億美元，與百度達成合作，更使其一進入中國市場便氣勢不凡。而快的和滴滴背后，是阿里巴巴和騰訊兩大互聯網巨頭。
面對咄咄逼人之勢，出租車行業幾乎沒有招架之力。張金澎說，出租車行業在我國經過幾十年的發展，無論從經營者的經營資質，還是司機的篩選和管理，以及出租車公司相應的運營、勞動、價格管理制度等方面，均已形成了較為完善的法律管理體系和相應的規章制度。以協議合作方式整合的“專車”服務迅速發展，已經對傳統出租車行業及運營模式造成了沖擊，但是，現行的法律和管理規范卻不適用于對其進行約束。
對于“專車”介入客運市場可能引發的問題，重慶市交通執法直屬支隊專門研究了Uber在其他國家的發展情況。研究報告顯示，由于Uber“專車”的進入，僅2014年以來，在美國、西班牙、英國、法國、意大利等歐美國家，就先后引發了數十起出租車罷運事件。印度更是以Uber“存在重大安全疏忽”為由，對Uber頒布禁令，拒絕其進入客運市場。
令人遺憾的是，“專車”平臺對此并沒有給予充分重視。采訪中，兩家“專車”軟件服務商均表示，只是在合同中“要求”其所合作的汽車租賃企業必須提供合法運營車輛，不得接受私家車掛靠，對于如何規避私家車掛靠以及如何對司機資格進行審核，以防范引發各類風險，目前尚沒有具體控制措施。
這不得不使人對其承擔責任的誠意產生懷疑。軟件服務商牽頭將各運營單位連在一起，但是，由于其只提供信息服務，在“專車”運營中一旦發生法律糾紛，它完全可以按照合同約定將法律后果推給租賃公司或司機，而自己不需要承擔任何責任。
張金澎表示，從法律關系分析，這種服務模式中隱藏著較大的法律及社會風險。隨著“專車”模式的發展，所帶來的法律問題不能不引起重視。
其一，司機與勞務公司形成的是勞動合同關系還是勞務關系？勞務公司派出司機是否有勞務派遣資格？司機的管理是否符合相關要求及其勞動、保險權益如何保障？
其二，汽車租賃公司在其僅提供車輛的情況下，在車輛本身沒有問題且具有法定的檢驗合格證及保險的情況下，發生交通事故造成乘客或第三人傷亡交通事故，汽車租賃公司是否承擔相應法律責任？汽車租賃公司與司機是否能認定為直接的雇傭關系？在運客過程中發生非交通事故的其他治安及刑事案件，汽車租賃公司、勞務公司及互聯網公司各應承擔什么責任，適用何部法律？
其三，互聯網公司作為信息平臺，其與乘客的法律關系是合同關系還是沒有任何關系？
其四，與出租車行業不同的是出租車價格涉及公共利益，由政府主管部門統一定價，而“專車”運營實行的是市場價格，如何監管？是否會造成新的市場壟斷？
其五，“專車”服務的擴大對傳統出租車運營造成沖擊，如何轉型傳統出租車運營的模式及平復出租車司機的整體利益？
上述問題還不包括私家車進入平臺而造成的更多的法律問題及監管問題。對于這些問題，目前既無明確的法律規定，又無相關法院對此的明確意見，存在諸多爭議，因此，亟待加強研究。
重點加強行業自律建設與企業自我監管方式的創新。行業自律主要在于“專車”目前宜定位于優質優價的移動互聯網預約車類型，以區別于傳統出租車市場。政府相關部門應加強監管，以強化“四方協議模式”下各方的社會責任及法律責任，重點加強對互聯網公司的監管。
加強管理創新 自律更需監管
察其言，還要觀其行。“專車”軟件服務商一再聲稱其搭建的是“四方協議模式”，而實際上，私下卻在默許甚至縱容私家車掛靠從事非法營運。對于這一行為，執法部門在對其履行監管職責時卻顯得無力。
“對于私家車掛靠‘專車’非法營運，只能對司機進行處罰。對相關方怎么處罰，目前，尚存在法律空白。綜合執法應該有個案件移送程序，但是移送給誰，工商、稅務還是其他部門，目前不明確。”有業內人士表示，對此，相關法規制度體系需要建立和完善。
近日，有媒體報道稱，有“專車”平臺給其司機推送圖片信息表示，接單量比較多或首次接單的“專車”司機上路運營時被查處，軟件運營商將為其承擔部分罰款。
私家車掛靠“專車”進行營運的車輛眾多，加上被查處又是小概率事件，運營商即便私下為其承擔罰款，也不會對其整體獲利造成多大影響。這在一定程度上弱化了對一般“黑車”具有威懾力的行政處罰的功效。
面對現實尷尬，如何既不傷害這一市場主體的創新活力，又能使其發展沿著正確軌道運行，行業主管部門面臨兩難抉擇。
如何破解這一難題？顧大松建議，重點在于加強行業自律建設與企業自我監管方式的創新。行業自律主要在于“專車”目前宜定位于優質優價的移動互聯網預約車類型，以區別于傳統出租車市場。
如何保證“專車”產品定位于優質優價？他認為，需要在政府主管部門的指導下，大力推動相關企業（主要為汽車租賃企業、代駕企業與移動互聯網企業）的行業自律機制建設。各家企業的促銷措施應當在行業自律機制下，在價格定位上區別于出租車。與此同時，企業應當及時回應主管部門與公眾關切，在保險產品、車輛與司機準入、誠信機制、投訴處理機制等方面，推陳出新，以社會與市場力量，代替政府的準入監管與傳統干預措施。
“沒必要急于立法，法律有時候往往是創新的敵人，政府更應以多元參與、共同治理的理念，更多運用柔性的行政指導、行政合同等方式，推動政府、企業與社會的合作治理。”顧大松說。
張金澎則提出，政府相關部門應加強監管，以強化“四方協議模式”下各方的社會責任及法律責任。在汽車租賃公司、勞務公司及互聯網公司三者中，汽車租賃公司及勞務公司均屬于傳統行業，互聯網公司更易通過資本運作的方式籌集資金，無論是由汽車租賃公司設立的互聯網公司，還是由互聯網公司整合汽車租賃公司及勞務公司而形成的“專車”服務體系，政府都應重點加強對互聯網公司的監管。
此外，在“專車”價格、“專車”數量以及稅收等方面，政府相關部門應盡快調研，對其進行相應規范，以使該新生事物既健康發展，又不至于對傳統出租車行業甚至整個城市公共交通運輸體系造成太大的沖擊，使其在法治軌道的規范下得到有序推進、良性發展。
滴滴打車品牌公關部公關副總監王衛東表示，任何行業的健康發展都需要法規制度的支撐，坦率地講，對于整個“專車”平臺，目前并沒有一個與其相對應的恰當的法律法規監管體系。這個行業究竟怎么規范發展，政府需要時間適應，企業也需要時間摸索，希望可以“讓子彈再飛一會兒”。
