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期待高速公路獨立立法

2011-11-24 15:43:49 來源：《中國公路》責任編輯:

高速公路產業是我國現代化建設的基礎性產業。與普通公路相比，高速公路經營管理內容更加豐富，涉及交通安全、經營、開發、養護、使用管理等。隨著高速公路的發展，民眾對高速公路的依賴程度不斷加大，法律意識逐步增強，高速公路運營中發生的法律案件也逐年增多，高速公路管理部門在運營管理期承擔的法律風險較以往增大。如何保障高速公路依法順暢運營，依法保障高速公路使用者的合法權益，成為行業面臨的一個重要課題。

　　“無法可依”的尷尬

　　改革開放以來，我國的道路交通法制建設取得了較大進展。但是，自1986年以來，除了2 0 0 8 年新頒布的《道路交通安全法》在第四章第五節對高速公路的“道路通行”作出了特別規定，《公路法》中關于收費公路管理的特別規定以及國務院有關部門幾個效力級次較低的規范性文件之外，尚無一部專門規范高速公路建設和管理問題的法律或行政法規。也就是說，在高速公路上出現的其他管理問題要適用于一般期待高速公路獨立立法文/王孟章公路同樣的規范。

　　總結起來，當前我國高速公路管理法律保障存在如下主要問題：

　　部門職責交叉，管理效率降低

　　目前我國絕大多數地區采用的管理模式為：交通安全由公安部門負責，路政、運政、稽征由交通主管部門負責（這也是普通公路的管理模式）。這種模式雖然符合國家總體的管理體系，適合我國高速公路發展起步階段的實際，但已經不能適應目前快速發展的高速公路特殊管理要求，實際操作中也出現了很多問題，如機構重復、職責交叉、人員臃腫、管理成本高，甚至導致管理部門間相互扯皮，管理效能低下。在高速公路上執法的隊伍，尤其是公安交警與路政，在車輛檢查、路障清除等因職能交叉而造成的矛盾時有發生。

　　另外，目前高速公路建設和運營管理由交通部門負責，該部門掌握著監控、通訊等先進的設備和軟件系統，但無交通管理、指揮職權；而具備交通管理職權的公安部門，卻無以上相關設備、設施，造成資源浪費，制約了工作效率的最大化。

　　法出多門，缺乏統一的國家立法高速公路相關法律法規被人為分割高速公路管理是一項系統的管理活動，是由“人、車、路、運和安全管理”等要素組成的具有內在緊密聯系的整體。

　　既有國家行政管理活動的性質，又涉及高速公路管理公司這種社會經濟組織的管理內容，這種管理的統一性、完整性、多頭性和復雜性，要求國家以法律形式對高速公路交通技術、經濟管理、安全、秩序管理以及經營實體(企業法人或者事業法人)經營管理行為等多項內容加以規范和保障，以實現人流、物流的暢通和安全高速運行。但是目前我國尚無一部高速公路管理的國家立法，現有的法律法規卻存在明顯的人為分割現象：把道路(公路)交通的經濟、技術層面管理與交通秩序、安全層面的管理分割開來，《公路法》未涵蓋道路包括高速公路的運政管理和交通安全、秩序管理，而《道路交通安全法》只對高速公路的交通管理設置了短短的3條內容，顯然也無法涉及公路經濟、技術領域的建設與養護、路政、運政、稽征管理方面。

　　立法部門存在利益傾向，導致法律法規間出現矛盾由于立法經費、立法專業人員有限等因素，從中央到地方人大審議的法律法規草案，大多數都是由政府部門負責起草的，現行有關交通管理的法律法規由公安部門起草，而有關公路建設規劃、路政、運政、稽征、養護等法律法規由交通部門起草，各部門無一例外都要從強化本部門管理這個角度出發，不可避免地打上部門利益的烙印。目前，不同效力級次、相同效力級次的法律法規之間協調不夠，甚至存在矛盾、沖突或抵觸，表現為：行政法規和法律之間缺乏協調統一，地方性法規與國家大法有抵觸。

　　部分案件出現“無法可依”現象例如，社會反響強烈的“高速公路不高速”及收費站堵車免費放行問題，社會認為高速公路的通行條件沒有達到國家規定的高速公路行駛標準，就不應該收費或者少收費。關于高速公路或省道的免費放行問題，一些省的《公路條例》已經進行了規定。《廣東省公路條例》規定，因收費站未開足通道造成在用通道平均5臺以上塞車時，收費站應免費放行并開足通道。《江蘇省高速公路條例》第四十六條第一款規定:“收費站應當開足收費道口，保障車輛正常通行，避免車輛擁擠、堵塞。因未開足收費道口而造成平均10臺以上車輛待交費，或者開足收費道口待交費車輛排隊均超過200米的，應當免費放行，待交費車輛有權拒絕交費。”這是以地方立法的形式，對高速公路上的駕車人在快速通行權利受到侵害時，賦予其“拒絕交費”的權利，進一步保障了駕車人的權益。

　　但是，目前我國多數省市并無明確的法規條文對此進行規定，使得高速公路管理者因無法律依據而無權免費放行，造成高速公路管理者與使用者雙方陷入尷尬境地。一方面，一旦實施免費放行，將造成國有資產流失，這一責任，無論是政府部門、高速公路運營部門還是駕車人都無法承擔；另一方面，堵車現象消耗了駕車人的時間，其利益受到侵害，造成雙方矛盾升級。

　　專業管理加大立法

　　筆者結合多年的高速公路管理經驗和對高速公路法律保障問題的研究，提出以下對策，供行業參考。

　　改革高速公路管理體制高速公路管理體制是高速公路現代化管理的關鍵，它關系到高速公路的建設、運營、收費等各個方面。建立一套適合國情的現代化高速公路管理體制，可以加快高速公路建設的進程，節約資金，發揮高速公路快速通行的功能，提高高速公路運營的社會經濟效益。

　　政府宏觀調控政府在宏觀層次上發揮作用，即政府運用經濟、法律和必要的行政手段，對高速公路的發展規劃、建設計劃、投資、運營以及法規、產業政策進行指導、協調、監督和服務。高速公路作為重要的基礎設施，對社會、經濟的發展具有長遠影響，因此，政府必須對其進行總體規劃，對其發展速度、規模、布局實行宏觀調控，并運用政府職能為高速公路的建設、運營創造條件，使高速公路管理協調、靈活、高效，促進高速公路的發展。

　　部門專業管理建議將高速公路管理全部交由交通部門進行綜合執法、統一管理。交通主管部門下設高速公路專業管理機構，受交通主管部門委托負責具體的交通行政管理，主要是公路路政、交通安全、收費標準的制訂及監督檢查有關企業的經營行為等。專業管理機構在政府作用范圍內實施具體行政管理職能，確保高速公路設施完整，維護運行秩序，實現安全暢通，并為經營企業提供良好的經營氛圍。設立專門的高速公路管理機構，可以集中人力、物力，對高速公路建設和運營（主要是行政管理）進行專業化管理，特別是運營管理階段，有利于集中一定的管理資源，形成聚合優勢，迅速提高高速公路管理水平。

　　國有資產企業化經營由于高速公路建設投資巨大，除交通部門投資外，還形成了以政府投資為主，多種投資渠道、形式參與競爭的企業化經營模式。但高速公路具有很大的社會、政治、經濟影響，國家應當保持高速公路國有資產的控制權，可以實行建設、養護、收費、還貸一體化經營，也可以授讓收費權進行經營。高速公路經營企業按照交通主管部門或有關部門審批的經營期限、經營范圍、收費標準、服務質量開展高速公路經營活動，接受專業管理機構的行政管理與監督。

　　期待《高速公路法》

　　針對目前法出多門、部分法規相互抵觸、部分案件無法可依等問題，筆者建議由國務院牽頭，聯合交通、公安等多部門共同研究制訂統一的《高速公路法》。

　　立法應以《憲法》為依據，綜合現行的有關高速公路的法律法規，統一研究、制訂對現有高速公路管理的法律、法規、規章不一致的地方進行調整，理順高速公路建設特別是運營管理中的各種關系，制定、完善高速公路的管理辦法、法規和規章。

　　立法應明確部門職責立法要調整現有高速公路管理中公安和交通部門在管理職責、權限等方面的矛盾，按照高速公路運營管理體制要點，進一步明確高速公路管理部門的職責范圍。

　　立法應有針對道路經營管理者的免責法律依據免責不是不承擔責任，而是對責任進行合理分解。有的交通事故是多因一果，養護不到位是單方面的責任，還有駕駛員責任及天氣狀況等原因，所以要區分責任，不能一味全部讓高速公路經營部門承擔。

　　應對特殊條件下車輛通行進行規定例如，高速公路管理中出現的“高速公路不高速”等訴訟案件，多是因為道路出現交通事故或交通管制，車輛在收費站口擁堵造成。因此，筆者建議從法律層面上對類似現象進行明確規定，可依據高速公路服務的產品性，建立靈活的價格機制，實行“高速”高價，“低速”低價，依法增加高速公路管理部門對站口免費放行的權利，以便于其結合實際開展工作，保障車戶利益。